展江：如何消除对《新闻法》的忧虑？

忽然间《新闻法》草案就要露出其面容了：3月7日，全国人大常委会教科文卫委员会主任委员、原国家新闻出版总署署长柳斌杰说，全国人大已经在研究新闻传播立法，本届人大内有望提交审议。今后凡是属于公共新闻传播范畴的，包括互联网新闻服务等，都将纳入到新闻法管理中来，自媒体这一传播形式暂不会纳入。很快，社会上出现了对未来《新闻法》的种种评论，其中似乎弥漫着一种悲观情绪。

两端忧虑：权力与任性

在微博和微信上看到，网民们，特别是律师们不大看好这部法律草案，新闻从业者也可能如此，认为没有新闻法媒体空间可能还要大一些，有了以后可能是“请君入瓮”。这样的担心有没有道理？既然这么多有识之士都这么说，那一定有缘由，也需要立法者认真三思。为什么声称是大力推进法治的举动得不到社会的认可？

柳斌杰去年末曾表示，新媒体发言随意，吸引眼球，传统媒体管制严格，面容呆板。一样的传播两个尺度，让传统媒体常常感叹“戴着镣铐跳舞”、环境不公。而新闻传播立法，将终结这一局面。从柳先生的表态和身份来看，他说要通过立法来解决传统媒体“戴着镣铐跳舞”、束缚太多的问题。如果是这样，《新闻法》就没有像想那么糟糕。

另外一头，不少有关官员们也对《新闻法》忧心忡忡。一位资深记者采访时得知：在政协会议上，一名官员委员说要加紧出台《新闻法》，其他几名官员委员则说，我们那些限制放不到台面上，所以一直拖着。

是的，有媒体人觉得，没有《新闻法》，许多事情可以模糊处理，媒体空间反而存在。可是媒体管理官员那边又觉得，没有《新闻法》，他们限制媒体的权利更不受制约。这种来自两端的焦虑，所折射的是一种21世纪的“围城”现象吗？

立法程序：科学与民主

那么如何能避免《新闻法》成为一部非良善之法？究竟能否管住“有权任性”的红头文件？所要解决的无非是两个问题：一个是立法程序，一个是立法的实体内容。首先应该在程序上给予空前的重视，这是一部涉及媒体与国家以及所有社会领域的极其重要的法律，必须一步一步走，不能匆匆忙忙，不能草率行事，更不能暗箱操作。

第一，《新闻法》应该明确定位于国家的基本法律，就像《刑法》、《民法通则》等一样，而不是一般法律，交由全国人大制订和通过。全国人大常委会只能制定和通过一般法律，立法过程也相对简短和简单。任何一部法律，立法程序必须严格。基本法律事关重大，立法程序更绵密，周期更长。草率通过是很不可取的。我建议必须有3-5年的立法过程。

第二，《新闻法》应该充分遵循科学立法的原则，因此是谁在主导新闻立法也很要紧。现在信息很少，草案也没有公布，未知其详。现在《新闻法》立法是谁主导?是全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会，还是媒体管理部门?是党务部门，还是政府部门?法律草案由谁起草?哪些专业人士和国家部门参与，如何参与?这些信息必须要早日公布。

第三，《新闻法》应该充分遵循民主立法的原则。《立法法》是关于如何制定法律的专门法，目前正在修改中。根据笔者在电视上所见，中国政法大学马怀德副校长的意见，他的原则完全可以在新闻立法上面运用。他说，关于立法法的一个说明，现在是要扩大社会参与，不能闭门造法。我认为这特别适用于新闻法的制定。

实体内容：授权与限权

我并不简单认为未来的《新闻法》是一部限制性的法律。因为中国今天是一个开放的中国，不可能关起门来制定一部脱离时代的法律。我主张强调权利和义务平衡，授予媒体新闻权力和对媒体滥用新闻权力的限制，这两方面要平衡。首先是授权，其次才是限权。授予哪些权力，限制哪些权力，这个是可以去讨论。但有些原则是很明确的。

首先，《新闻法》要与宪法对接。在宪法35条和41条，35条中六项自由（言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由)中的两项，即言论自由和出版自由。私人能不能办报，企业能不能办媒体，这都是有争议的，这方面可以做一些讨论。现在新媒体发展得那么快，其实禁止私人办报已经没有实际意义了。宪法第35条规定，公民有对国家机关和国家机关工作人员的渎职行为有监督检举的权利。这被认为在宪法内容中优于美国宪法的积极权利，应该体现在,新闻法》中。目前实践来看，舆论监督对于遏制腐败十分必要。

其次，《新闻法》要与国际法协调。中国政府1998年签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款规定：人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。这个原则如何在互联网时代体现？公民记者是否应该受到法律保护？这些问题虽然复杂，但《新闻法》必须涉猎。?

授权之后，当然要考虑限权。有些传播行为会对社会产生危害，必须依法限制。如：不得炮制虚假新闻和散布虚假信息，这主要由《新闻法》和民法中诽谤条款来规限；不得泄露国家机密、商业秘密，不得侵犯个人隐私，这主要由《新闻法》和信息公开法、保密法、民商法中保密和保护隐私条款来规限等等。诽谤法、隐私法、保密法、政府信息公开法如何与新闻法对接，也是复杂的问题。这里的一个基本原则就是公共利益，如何定义公共利益，《新闻法》需要破局。

未来《新闻法》是良法还是劣法？这考验着立法者，也考验着社会公众。我希望，在习近平反复倡导依宪治国、依法执政和依法行政的背景下，经过全社会的数年努力，不但能消除社会各界的忧虑，而且有可能将《新闻法》的立法变成一个体现各方积极有效参与的公共治理样板。