食品“三小”地方性法规亟须出台

宋子豪

日前，国家食品药品监管总局印发了《关于全面加强食品药品监管系统法治建设的实施意见》，《意见》明确，鼓励和支持地方食品药品监管部门参与制修订有关食品药品监管的地方性法规和规章，指导推动地方加快完成食品生产加工小作坊、食品摊贩和小餐饮等地方食品安全立法

长期以来，由于法律法规不够完善，食品“三小”（小作坊、小摊贩、小餐饮）一直是各级监管部门的治理重点和难点。其主要表现在：从业者素质不高、食品安全知识缺乏，守法意识淡薄；生产经营所必须的设施、设备、房屋等简陋落后，卫生条件脏乱差，食品质量难以保证；管理制度缺失；食品添加剂超范围、超限量使用等现象时有发生；生产销售不合格、超保质期、无包装、标示不全等食品问题比较多，存在食品安全隐患……食品“三小”生产经营者在生产经营活动中出现的诸多问题，威胁着社会和谐稳定。

应当承认，食品“三小”在社会经济文化发展中所发挥的重要作用，而且与广大人民群众的切身利益和日常生活息息相关，尤其在一些经济欠发达地区，投资少、成本低、工作技能简单、数量众多的食品“三小”，不仅能够扩大就业，还能促进创业，是农村富余劳动力、城市失业人员、就业困难人员等就业创业的重要领域。

然而，尽管食品“三小”生产经营与广大人民群众的生活密切相关，但出现问题后，监管又无法可依。近年来，食品“三小”发生的食品安全事故频频为我们拉响警报。食品“三小”往往达不到取得食品生产许可证的条件，但现实情况又决定了它们不可能被直接取缔。由于位置偏僻，环境隐蔽，流动性强，加之处于监管的模糊地带以及具体监管标准的欠缺，使得众多食品“三小”长期处于监管无抓手、激励又无有效手段的尴尬境地。有数据显示，占GDP17.6%的食品工业是我国的支柱产业，其中小微企业大约占了食品企业总数的80%，数量众多的小微企业无处不在，它们如果监管不好，直接影响公众感受。

不必讳言，在过去的分段监管体制下，由于职责不清，相关部门互相扯皮推诿，导致长期以来食品“三小”成为监管盲区。为了进一步明确监管职能，新食品安全法特别明确规定，食品药品监督管理部门应当对食品生产加工小作坊和食品摊贩等进行监督管理。这也就是说，食品药品监管部门是“三小”食品安全监管的主要执法职能部门。然而，地方性法规迟迟不见出台，给“三小”的监管工作带来很大难题。基于此，去年12月，国家食品药品监管总局召开了全国食品安全地方立法工作座谈会，专门针对“三小”的地方立法对省级食品药品监管部门主要负责人进行培训，会上还邀请了全国人大常委会法工委行政法室的负责人对新食品安全法中涉及“三小”的立法精神和内容作出详解，以期推动地方“三小”立法尽快出台。

然而，时至今日，只有内蒙古、陕西、广东、河北、江苏、湖北6个省份出台了食品“三小”的地方性法规，多数地方还存在监管空白。正因为此，国家食品药品监管总局下发意见，要求地方食品药品监管部门参与制修订地方性法规和规章，指导推动地方在今年年底前完成食品“三小”立法工作，这也是《立法法》的要求。

值得注意的是，在地方食品“三小”的立法工作中，需要以食品安全问题为重点，统筹考虑政治、经济、法律、社会、文化、环境等各个方面因素，实行综合施策、社会共治。笔者认为，地方性法规的出台，关键之处就是以现实问题为导向，以解决问题为根本，以为民谋利为出发点，以社会和谐为落脚地，尤其是对于食品安全这种敏感性强、重要性大的问题，更应当如此。

从这个意义上说，提高食品安全保障水平，需要妥善处理“三小”发展与食品安全监管的关系，需要县级以上人民政府从规划、财政、税收、行政管理等方面予以帮扶，提升产业发展水平，强化教育培训，需要在发展中解决的问题。

徒法不足以自行。立法虽完美，但如果不能做到广而致知、普遍尊崇、严格执行，也无法达到预期的效果。期待新食品安全法发挥出威力，对食品“三小”的监管做到真的抓铁有痕，地方性立法的出台显得急迫而关键。